Электронные средства коммуникации развиваются уже не один десяток лет, обеспечивая быструю и удобную передачу данных. Однако электронная информация намного более уязвима для несанкционированного изменения, чем информация на нецифровых носителях, особенно на бумаге. Бумаге и сходным с ней материалам доверяют хранение важнейших договоров, публичных и частных актов, различных тайн на протяжении многих веков — и до начала XXI века ей не было альтернатив для фиксации юридически значимых сведений. Технологии меняются, но законы общественной жизни неизменно требуют одного: документ имеет юридическую силу только в том случае, когда автор может быть точно идентифицирован и есть гарантия, что документ не был изменен после его подписания.

Данный принцип применяется современными государствами при решении задач интеграции информационных технологий в процессы документооборота.

Организация удобного и защищенного электронного взаимодействия между государством и бизнесом, государством и гражданином стала неотъемлемой чертой цифровой экономики в развитых странах. Федеративная Республика Германия наряду со своими европейскими коллегами активно развивает инфраструктуру электронного правительства. По данным Евростата, в период с 2008 по 2016 гг. в Евросоюзе произошел рост доли населения, использующего Интернет для коммуникации с государством — с 35 до 48%. Ниже мы расскажем об одной из технологий электронной коммуникации, применяемой локомотивом Европейского союза.

Электронная почта по-немецки, или как организовать защищенный канал коммуникации государства с населением

Нормативное регулирование и условия использования

Государственные ведомства в Германии становятся доступными для граждан и бизнеса через сервис De-Mail. Это государственная платформа для обмена юридически значимыми электронными сообщениями и документами, которая гарантирует безопасность взаимодействия посредством официальной системы аутентификации пользователей и шифрования отправляемых сообщений. Концепция зашифрованного почтового соединения с защищенной аутентификацией принадлежит Министерству внутренних дел Германии, которое поставило своей целью создать механизм электронной юридически значимой коммуникации на государственном уровне. Идея нашла отражение в стратегических документах BundOnline 2005 и E-government 2.0 (2006).

Разработанный под руководством правительства Германии сервис доступен для пользования гражданам, юридическим лицам и государственным институтам и имеет официально утвержденный статус (De-Mail Gesetz, 2011). За любым физическим (с 18 лет) или юридическим лицом закреплено право получить учетную запись в De-Mail. Закон о развитии электронного правительства (EGovernment-Gesetz, 2013) обязал государственные органы обеспечивать взаимодействие с гражданами и организациями посредством сервиса с 24 марта 2016 года.

Провайдерами De-Mail выступают прошедшие специальную процедуру государственной аккредитации держатели доменов для электронной почты, такие как T-Online (Telekom Deutschland), GMX, Web.de, Mentana-Claimsoft, T-Systems или 1&1. Ведомствам предоставлен выбор: подключаться с помощью провайдеров или через государственный De-Mail-шлюз.

Регистрация электронного почтового ящика не бесплатна. За вариант Basic, предполагающий регистрацию с внесением De-Mail-адреса в публичный каталог (ÖVD, общедоступный справочник официальных и частных адресов De-Mail), придется однократно заплатить 5,99 евро. Без внесения в ÖVD (вариант Privat) стоимость регистрации составит 9,99 евро. Преимущества Privat очевидны — достаточно представить, что номер вашего мобильного опубликован в телефонном справочнике в Интернете.

Услуга De-Mail полностью зависима от материнской услуги e-mail данного провайдера — отказавшись от нее, пользователь теряет доступ к ящику государственной почты. В пользовательском интерфейсе De-Mail представляет собой отдельную вкладку.

Помимо платы за создание учётной записи провайдеры зарабатывают на предоставлении сервиса: предусматривается плата за отправку De-Mail сообщений с опциями сверх выделенного на месяц бесплатного пакета и за превышение бесплатного объема хранилища. Например, Telekom Deutschland (дочка Deutsche Telekom) предлагает физическим лицам три бесплатных отправки De-Mail в месяц и взимает от 0,39 до 1,02 евро за каждое последующее письмо. Бесплатный стартовый объем почтового ящика — 500 Мб. Другие провайдеры оценивают каждое сообщение в 0,78 евро, предлагая 1 Гб хранилища. Юридическим лицам предлагаются отдельные ветки корпоративных тарифов. Плата берется за письма с опциями: например, с подтверждением доставки (заказное, Einschreiben), с обязательным подтверждением личности для прочтения (конфиденциальное). За отправку простых De-Mail плата не взимается.

В целом ценовые предложения чрезвычайно гибки и напоминают тарификацию на рынке услуг мобильной связи и предоставления доступа в Интернет. В определенной мере это оправданно: бремя содержания серверов и инструментов шифрования целиком возложено на провайдеров, государство лишь выдвигает требования и стандарты работы.

Несмотря на закрепленный правовой статус и реализованную интеграцию в рыночную инфраструктуру сервис De-Mail не пользуется широкой популярностью у населения. Согласно обзору узнаваемости и уровня использования De-Mail de.statista.com за 2016 год, 45% респондентов пока не планируют использовать сервис, 35% заявили, что они вообще не знают о существовании De-Mail. Только 8% респондентов являются пользователями сервиса, а еще 9% собираются завести аккаунт De-Mail в ближайшем будущем. По данным de-mail.info, на текущий момент De-Mail насчитывает более 1 млн. участников. Наиболее активными пользователями выступают юридические лица: таким способом компании оптимизируют затраты на курьерскую доставку, бумажный документооборот и сокращают сроки обмена документами.

Доступ

Сервис основывается на тех же технических решениях, что и обычная электронная почта, однако отличается более строгой процедурой аутентификации пользователей и усиленными алгоритмами защиты.

Как уже отмечалось, для создания учетной записи используется аккаунт почтового сервиса одного из провайдеров e-mail, аккредитованных предоставлять услугу по доступу к De-Mail. Регистрация в государственной почтовой системе доступна непосредственно через интерфейс e-mail-аккаунта.

Для регистрации пользователь должен сделать онлайн-заявку на регистрацию аккаунта De-Mail и указать в аккаунте фактические сведения о себе в соответствии с личными документами (имя, фамилия, адрес, дата и место рождения). Затем необходимо подтвердить личность в офлайн-точках (офисах выбранного провайдера или его партнеров), предъявив удостоверение личности и распечатанную регистрационную форму, автоматически сформированную на сайте при регистрации (состав сведений в ней утвержден законом о De-Mail 2011 года). Процедуру подтверждения можно пройти на дому, договорившись с провайдером о визите ответственного сотрудника. Подтверждённый пользователь получает ID пользователя De-Mail и первоначальный пароль. В течение определенного срока в аккаунте e-mail необходимо ввести полученный ID, в противном случае регистрация в De-Mail аннулируется.

Регистрация в сервисе доступна также и для иностранцев, имеющих право на постоянное проживание в Германии. Им при подтверждении необходимо предъявить вид на жительство и иностранный (выданный страной, гражданином которой он является) паспорт, а также свидетельство о регистрации по месту жительства.

Доступ к учетной записи GMX осуществляется с использованием двухэтапной аутентификации. На первом этапе используется электронное удостоверение личности с функцией electronic identity card (eID), либо пара ID/пароль. На втором этапе необходимо ввести одноразовый код аутентификации (Mobile TAN), получаемый по SMS.

Возможности

Чем отличается почта De-Mail от обычной электронной почты? Внешнее отличие заключается в названии — после знака «@» и домена электронной почты располагается пометка «de-mail». Таким образом, почтовый адрес приобретает следующий вид: «адрес@домен.de-mail.de». Главное отличие De-Mail — это закрытая система защищенной коммуникации, созданная поверх Интернета. Она позволяет производить идентификацию, аутентификацию и авторизацию отправителя и получателя, что является одним из главных условий юридической значимости электронной коммуникации.

Как говорилось ранее, отправка заказного письма с получением электронного юридически значимого уведомления, а также конфиденциального письма, т. е. установление требования обязательного подтверждения личности получателя для его прочтения (с помощью электронного удостоверения личности и/или кода аутентификации, получаемого по SMS), является отдельной платной опцией для отправителя. Для чтения простых De-mail сообщений пользователю достаточно быть просто авторизованным в аккаунте.

Существенно, что De-Mail обеспечивает возможность вести переписку не только с государственными ведомствами: платформа делает юридически значимым обмен электронными сообщениями между всеми пользователями платформы — организациями и физическими лицами.

С момента появления e-mail технология обмена электронными сообщениями была лишь «скоростным дополнением» к классической бумажной корреспонденции. Безопасность и юридический статус электронной переписки были ниже, чем у простых бумажных писем. При отправке важной информации и документов не было альтернативы заказной почте или курьеру. De-Mail смогла изменить суть онлайн-коммуникации. Теперь у компаний есть возможность избавиться от головной боли при отправке писем и договоров с курьерами, а обратиться в государственное ведомство можно, не покидая кресла. Это простой, быстрый защищенный и выгодный канал коммуникации. Платформа De-Mail не допускает обмена сообщениями с обычными e-mail сервисами: такой обмен не обеспечивал бы юридической значимости переписки и лишь снижал бы общую безопасность, поскольку механизмы верификации и шифрования функционируют только внутри системы. Ожидается, что к 2018 году она заменит практически половину отправляемых в бумаге писем, а это примерно 9 млрд. конвертов.

Плюсы De-Mail:

  • Доказуемо: все содержимое переписки имеет юридическую силу.
  • Интуитивно понятно: основывается на знакомой всем технологии электронной почты и имеет такой же интерфейс.
  • Быстро и экономно: формирование и доставка отправлений происходит в режиме реального времени.

Активное развитие сервиса породило и его оппонентов, которые высказывают тезисы о нарушении тайны переписки со стороны государства и провайдеров, сомнения в надежности средств шифрования и конфиденциальности переписки «из конца в конец». De-Mail также подвергается критике за низкую популярность у частных лиц: для страны с населением 82 млн. человек число пользователей порядка 1 млн. представляется слишком незначительным. Популярности сервису не добавляет платная основа, сложность тарифов, невозможность сменить провайдера, сохранив De-Mail-адрес у другого провайдера (здесь уместно вспомнить былое «мобильное рабство» в России). Среди негосударственных пользователей большую долю имеют юридические лица, для которых использование данного сервиса означает выгоды благодаря отказу от дорогостоящих услуг обычной почты и курьерских служб, минимизацию недополученных прибылей за счет сокращения времени оформления решений, снижения рисков утраты важной корреспонденции.

Роль во взаимодействии граждан и организаций с государственными ведомствами

De-Mail служит одним из возможных способов подачи заявлений граждан при обращении за государственными услугами. На сайтах ведомств размещаются утвержденные ими формы заявлений — De-Mail позволяет официально направить подписанное заявление и копии документов, которые необходимо приложить к нему. В этой сфере De-Mail конкурирует с хорошо развитой инфраструктурой центров обслуживания населения, предоставляющих государственные услуги в режиме «одного окна» (аналог российских многофункциональных центров — МФЦ), начало которой было положено еще в 1980-х. Сервис служит для официального направления в адрес органов власти различных обращений и жалоб и ведения юридически значимой переписки.

Российский проект: «Госпочта»

Запуск государственной электронной почты в России был анонсирован еще в 2009 году в период создания инфраструктуры электронного правительства и развития механизмов предоставления электронных государственных услуг. Была достигнута договоренность с ICANN о создании национального домена .рф, и предлагалось начать регистрацию личных почтовых ящиков граждан, предназначенных для официального взаимодействия с государственными органами в новом «кириллическом» сегменте сетевых имен. Помимо официальной переписки с государством «Госпочта» должна была стать альтернативой использования электронной цифровой подписи в отношении отдельных государственных электронных услуг по сформированному перечню.

Далее идея «Госпочты» документально нашла свое оформление в программе «Информационное общество (2011-2020 годы)». К числу приоритетов подпрограммы «Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе» на период до 2015 года относилось развитие сервисов взаимодействия граждан с органами государственной власти при помощи электронной почты, созданной на базе Единого портала государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ). Таким образом, первоначальная идея создания «Госпочты» в доменной зоне .рф с персональным почтовым ящиком пользователя ушла в прошлое.

Одним из основных назначений данного варианта государственной электронной почтовой системой (ФГИС ГЭПС) должно было стать обеспечение юридически значимого взаимодействия граждан и бизнеса с государством посредством отправки обращений, ведения с органами власти юридически значимой переписки, а также участия в голосованиях и общественном обсуждении законодательных и иных властных инициатив. Помимо этого, предполагалась реализация личного кабинета сотрудника органа власти, позволяющего обрабатывать полученные обращения и производить запрос позиции другого органа власти по тому или иному обращению. В перспективе все органы власти должны были обеспечить информационное взаимодействие между своими системами электронными документооборота (СЭД) и ФГИС ГЭПС. К числу задач ФГИС ГЭПС относились контроль сроков подготовки ответов чиновниками, обеспечение прозрачности цепочки ответственных исполнителей при подготовке ответа, мобильности взаимодействия, сокращение затрат на услуги бумажной почтовой системы.

В 2013 году на ЕПГУ в личном кабинете пользователя появился раздел «Госпочта». По функциональности и назначению предложенный сервис оказался существенно урезанной версией первоначальной идеи и по факту ограничился получением информационных уведомлений от госорганов, которые к тому же не имели юридической значимости и дублировались на бумаге. В 2015 году Минкомсвязи России, МВД России и ФГУП «Почта России» совместно с Московской областью запустили пилот по организации доставки электронных юридически значимых уведомлений с перспективой масштабирования на всю Россию. Для жителей Москвы возможность перейти на электронные заказные письма, имеющих юридическую значимость и не сопровождающихся направлением заказного письма в бумажном виде, появилась в ноябре 2016 года в отношении получения от МВД уведомлений по оплате штрафов за нарушение ПДД. В настоящее время к Москве и Московской области присоединилась только Ростовская область, а жители Москвы также стали получать официальные уведомления от ФССП.

Нормативное регулирование и условия использования

Для обеспечения юридической значимости переписки участников с использованием «Госпочты» планировалось внести поправки в Федеральный закон «О почтовой связи», путем закрепления статуса ФГИС ГЭПС, однако в силу различных разногласий официальный статус система так и не получила. Тем не менее, отправка юридически значимых писем в электронном виде с подтверждением факта «вручения» (просмотра) стала возможной после принятия Минкомсвязи в 2014 году Правил оказания услуг почтовой связи. Для обеспечения юридической значимости электронных уведомлений, направляемых органами власти, также были внесены поправки в отраслевые законы, например, КоАП. Работа сервиса в настоящее время обеспечивается соглашениями заинтересованных ведомств, Минкомсвязи, «Почты России» при участии региональных органов власти.

Использование данного сервиса не требует отдельного интерфейса и доменного имени: в Личном кабинете на ЕПГУ каждый пользователь видит вкладку «Госпочта» — раздел, куда приходят электронные уведомления и/или электронные заказные письма.

Кроме того, не требуется отдельной регистрации и прохождения процедуры идентификации, так как данные функции выполняются с помощью Единой системы идентификации и аутентификации пользователей (ЕСИА) при регистрации пользователей на ЕПГУ. Таким образом, сегмент «Госпочты» доступен всем, кто зарегистрирован на ЕПГУ. Процедура получения подтвержденной учетной записи в ЕСИА во многом схожа с механизмами, используемыми при получении электронного почтового ящика в De-mail: также необходимо подать онлайн-заявку, указав персональные сведения о себе, и прийти лично с паспортом в один из пунктов подтверждения личности на базе отделений «Почты России», МФЦ, самих органов власти или иных организаций. Использование «Госпочты» абсолютно бесплатно в отличие от провайдеров доступа к De-Mail, которые взимают плату и за регистрацию, и за последующее обслуживание.

Услуга доступна как физическим, так и юридическим лицам. Вкладка «Госпочта» появляется в разделе «Лента уведомлений» личного кабинета после получения первого электронного письма.

Возможности

Функционал ЕПГУ позволяет видеть список всех электронных уведомлений от «Госпочты» и настраивать их получение также на адрес электронной почты и через SMS.

Можно произвести настройку, в соответствии с которой вы будете получать заказные письма только в виде электронных документов на ЕПГУ в раздел «Госпочта». Производя такую настройку, следует понимать основные отличия электронных уведомлений, которые физические лица уже получают в разделе «Госпочта», от электронных заказных писем (или электронных юридически значимых уведомлений), о подключении которых идет речь:

  1. В случае, если пользователь получает заказные письма в бумажном виде и электронные уведомления в разделе «Госпочта», юридическую силу имеют исключительно письма на бумаге.
  2. Включая онлайн-доставку заказных писем, вы соглашаетесь с получением документов исключительно в электронном виде (электронных юридически значимых уведомлений) и отказываетесь от получения заказных писем на бумаге.
  3. Прочтение (просмотр) электронного заказного письма приравнивается к расписке в его получении на бумаге. Если такое письмо долгое время не прочтено адресатом, то через определенное время оно будет направлено повторно.

Отказаться от бумажных заказных писем и перейти на полностью электронные документы можно не только на ЕПГУ, но и на сайте Почты России, где также реализован данный сервис.

Как уже было сказано, данный сервис действует не на все услуги, а ограничивается доставкой электронных заказных писем по Москве от ГИБДД и ФССП, а также по Московской и Ростовской областям от ГИБДД.

Плюсы Госпочты:

  • Делает более быстрым и удобным процесс получения заказных писем.
  • Экономит расходы государственного бюджета на рассылку уведомлений (по сравнению с отправкой на бумаге).
  • Гарантирует доставку, препятствует уклонению от вручения уведомлений.

Альтернативные решения

Независимый способ официальной электронной коммуникации с гражданами и организациями избрала Федеральная налоговая служба. В 2012 году был запущен в режиме пилотного проекта «Личный кабинет налогоплательщика» для юридических лиц, обеспечивавший взаимодействие с инспекциями г. Москвы. Затем были созданы личные кабинеты для физических лиц и индивидуальных предпринимателей и организовано взаимодействие со всеми территориальными органами ФНС. Правовой статус сервиса был закреплен в главном отраслевом законе в 2014 году: в Налоговом кодексе появилась статья 11.2 «Личный кабинет налогоплательщика». В 2016 году Федеральным законом № 130 в Налоговом кодексе было закреплено положение, что пользователи личных кабинетов налогоплательщика по умолчанию получают только электронные налоговые уведомления от инспекций, если не оформят запрос на получение документов в бумаге.

На сегодняшний день личные кабинеты налогоплательщика обеспечивают «полный цикл» электронного взаимодействия граждан и организаций с ведомством. Пользователю доступна возможность получать официальные электронные документы от ФНС, получать и использовать сертификат ключа проверки электронной подписи, направлять в инспекции заявления по установленным формам, а также обращения в свободной форме. Данный подход пользуется популярностью и у других органов власти, реализующих принцип личного кабинета для юридически значимого взаимодействия с пользователями в рамках своих официальных сайтов или функциональности ЕПГУ (суды арбитражной системы России, суды общей юрисдикции, Минздрав России, Федеральная служба судебных приставов, Росреестр и др.).

Сравнение немецкой и российской моделей

Российская модель «Госпочты» по факту не представляет собой самостоятельного сервиса и является приложением к связке элементов инфраструктуры электронного правительства «ЕСИА — ЕПГУ — СМЭВ». Отсутствует норма в федеральном законодательстве, которая закрепляла бы правовой статус информационной системы — ФГИС ГЭПС, что препятствует интеграции «Госпочты» в процессы электронного взаимодействия граждан, бизнеса и государства — будь то оказание государственных и муниципальных услуг, работа с обращениями или осуществление контрольно-надзорной деятельности.

Созданная в Германии архитектура De-Mail имеет сетевую топологию «все со всеми», обеспечивает симметричный обмен отправлениями между всеми категориями пользователей (государственные организации, юридические лица, физические лица). Она оказалась эффективной и востребованной в первую очередь в сфере взаимодействия государства и юридических лиц, так как снимает проблемы подлинности отправителя (получателя) и подтверждения доставки, обеспечивает существенные выгоды от сокращения сроков и финансовых затрат и потенциально способна привести к полному отказу от бумажной переписки и обмена бумажными документами. Российская модель «Госпочты» ограничена односторонним взаимодействием государства с гражданами и организациями (речь идет об электронных юридически значимых уведомлениях) и развивается «местечково». В тоже время российская версия имеет и свои преимущества по сравнению с De-Mail: услуга автоматически доступна всем зарегистрированным на ЕПГУ лицам и не требует выбора тарифа. Существующая инфраструктура электронного правительства позволяет расширить функциональность «Госпочты», обеспечив обмен юридически значимой корреспонденцией между всеми участниками, не прибегая к запуску новой платформы.

Сравнение De-Mail и «Госпочты»:

Параметры сравнения De-Mail Госпочта

Платность сервиса

Плата провайдерам за регистрацию и гибкие тарифы обслуживания

Бесплатно

Поставщик сервиса

Коммерческие провайдеры

Государство

Зависимость от поставщика

Невозможно сменить провайдера, сохранив De-Mail-адрес

Невозможно воспользоваться сервисом лицам, не зарегистрированным в качестве пользователей ЕПГУ

Сфера применения

Обмен любой корреспонденцией и документами между всеми пользователями (включая обращения в органы власти за информацией или получением государственных услуг)

Отправка электронных заказных писем и уведомлений от некоторых госорганов физлицам и юрлицам

Охват пользователей

B2B, B2G, B2C

C2C, C2B, С2G

G2B, G2C, G2G

G2B, G2C

Возможность использования сервиса иностранцами

Да, при условии вида на жительство и регистрации по месту жительства в Германии

Да, при условии наличия СНИЛС

В целом в России имеет место слабо развитое пространство доверия для использования электронного документооборота между бизнесом, государством и гражданами. Большинство органов власти в своих нормативных правовых актах до сих пор четко не прописали механизмы и требования к форматам электронных документов на входе и выходе. Не создана правовая и технологическая инфраструктура, позволяющая бизнесу использовать электронные документы в процессе осуществления предпринимательской деятельности, например, при участии в тендерах для подтверждения соответствия требованиям к участникам закупок, предъявлять при проведении выездных проверок для подтверждения наличия права заниматься определенной деятельностью, при судебных разбирательствах. Проще говоря, никому не нужны электронные документы, которые не понятно, как предъявлять проверяющим органам и заинтересованным лицам. В условиях отсутствия симметричного юридически значимого взаимодействия между бизнесом, государством и гражданами развитие ведомственной ИТ-инфраструктуры идет по направлению «лоскутного одеяла»: ведомства создают собственные сервисы, в том числе в рамках своих сайтов или функциональности ЕПГУ, и закрепляют их статус в отраслевом законодательстве. Вероятно, данный тренд продолжится и основными лидерами в развитии и популяризации электронных каналов коммуникации станут отраслевые министерства и ведомства.

Авторы статьи: Людмила Богатырева — руководитель департамента исследований и разработок, Иван Ходаков — руководитель проектов департамента исследований и разработок, консалтинговая группа «Полилог».

Версия для печати (без изображений)